الدكتور معروف البخيت يكتب : حكومة برلمانيّة في الأردن .. إشكاليّة المفهوم وإمكانيّة التطبيق

زاد الاردن الاخباري -

أنجز الأردن، خلال العام الفائت، جملة من التغييرات والتعديلات التشريعيّة، شملت، وعلى نحو موسّع، الدستور نفسه، وعدداً من القوانين الناظمة للعمليّة السياسيّة.

وجاءت هذه التغييرات، لتوفر البيئة الآمنة والأنسب، في هذه المرحلة، وضمن اعتبارات الخصوصيّة الأردنيّة ومتطلباتها، لتحقيق النقلة الضروريّة لبناء الأردن الجديد.

على هذه الأرضيّة الثابتة، وما تحقّق من تعديلات دستوريّة وقوانين مرتبطة بها؛ ينتظر الأردنيّون الإجراءات العمليّة، والتي تترجم، واقعاً ملموساً، إثرَ ما تحقّق وانعكاسه على الحياة السياسيّة من خلال برلمان منتخب، بضمانات نزاهة مؤسّسيّة، وبقانون جديد، يتضمّن إضافات مهمّة، تفتح المجال أمام البرامج والتكتلات، على المستوى الوطني.

وبرغم كلّ الملاحظات وتفاوت الآراء بشأن قانون الانتخاب الجديد، ومدى تلبيته للطموحات العامّة، وانسجامه مع الإطار التوافقي؛ فإن القانون أصبح الآن نافذاً، ومستكملاً لحلقاته الدستوريّة، وستجري بموجبه الانتخابات المقبلة، ما يستوجب النظر إلى الجانب الإيجابي والسعي نحو البناء عليه، وعدم التراجع عنه.

لقد حسم جلالة الملك عبدالله الثاني، في تصريحاته الصحفيّة الأخيرة لوكالة الأنباء الفرنسيّة، الجدل والتكهّنات، حول مسيرة الإصلاح السياسي، المقبلة، ومحطاتها، وبسط، بوضوح، خريطة الطريق لحزمة الإجراءات والأطر الزمنيّة، لاستكمال هذه المسيرة؛ مؤكداً، مرّة أخرى، أن مطلع العام المقبل، سيشهد وجود مجلس نواب جديد؛ ومن ثمّ حكومة برلمانيّة، لاستكمال برنامج الإصلاح الشامل.

ومع هذا التأكيد الملكي، والإصرار على الانتقال بالأردن، إلى مرحلة جديدة، من التفاعل الديمقراطي المدني والتعدّديّة، وتوسيع قاعدة المشاركة؛ فقد أخذ النقاش العام منحىً جديداً، تسلطت معه الأضواء على مفهوم وطبيعة وشكل الحكومة النيابيّة، وإمكانيّة تشكيلها، في ضوء الواقع الراهن للعمل الحزبي وإمكاناته، وفي ظل اعتبارات أخرى لا تقلّ وجاهة.

على أن اللافت في النقاش والمساهمات والكتابات الأخيرة، هو الربط بين مفهوم الحكومة البرلمانيّة، وبين توزير النواب، وتشكيل حكومة من أعضاء مجلس النوّاب، وهو ما يستدعي وقفة، تستأنس بالتاريخ السياسي الأردني الحديث، وبالتجارب العالميّة، في ظل مبدأ الفصل بين السلطات، آخذين بعين الاعتبار خصوصيّة الحالة الأردنيّة وواقع وآفاق العمل الحزبي فيها.

لقد بدأت التجربة الأردنيّة بإشراك نوّاب في الحكومات، منذ البواكير الأولى لتأسيس الإمارة. وهي تجربة أخذت أكثر من شكل، وفي أكثر من مرحلة، وتبعاً للظروف التي كانت تسود. وقد كانت البداية، إثر إجراء أوّل انتخابات نيابيّة في تاريخ الدولة الأردنيّة، مطلع العام 1929م، حيث انعقدت أولى جلسات مجلس النوّاب الأردني في الثاني من نيسان (ابريل)، من العام ذاته. ولم يلبث مؤسّس الدولة الأمير عبدالله بن الحسين، رحمه الله، أن كلف السيّد حسن خالد أبو الهدى بتأليف وزارته الثالثة، في 17/ 10/ 1929م، حيث ضمّت الحكومة في تشكيلتها الجديدة ثلاثة من أعضاء المجلس التشريعي المنتخبين، هم السّادة: علاء الدين طوقان، عودة القسوس وسعيد المفتي، علماً بأن عدد حقائب الحكومة كان ست حقائب فقط.

والجدير بالذكر هنا، أن وجود نصف الوزارة من بين أعضاء البرلمان لم يمنع حدوث الصدام بين الطرفين؛ عندما أصرّت المعارضة البرلمانيّة على رفض المصادقة على ملحق الموازنة للعام 1931م، ما استدعى قيام الحكومة بالتنسيب بحل المجلس النيابي في شباط (فبراير) من العام نفسه، ولتتبع ذلك استقالة الحكومة بعد أقلّ من أسبوعين على صدور الإرادة الأميريّة، آنذاك، بحلّ المجلس.

ثمّ جاءت وزارة الشيخ عبدالله سراج بدون أن تشرك فيها ممثلي البرلمان. وأعقبتها وزارة إبراهيم هاشم الأولى والتي استمرّت نحو خمس سنوات (1933-1938)، وهي، بالمناسبة، أطول وزارة معمّرة في تاريخ الوزارات الأردنيّة، وكان نصف أعضائها من المجلس النيابي، بمعدّل ثلاثة نواب وزراء من أصل ست حقائب وزاريّة.. وقد استمرّ إشراك النوّاب في تأليف الوزارات، على نحو متفاوت طيلة العقود اللاحقة، حتى العامّ 1996، مع تأليف حكومة عبدالكريم الكباريتي وقد كانت في غالبيّتها من أعضاء مجلس النوّاب.

بيد أن التجربة الأبرز، ضمن هذا التاريخ، تعود إلى العام 1956م، والذي شهد إجراء أوّل انتخابات على أسس حزبيّة. حيث فازت الأحزاب بأكثر من نصف عدد مجلس النوّاب والذي كان يبلغ في حينه أربعين نائباً. وبالرغم من أن رئيس الحزب الوطني الاشتراكي المرحوم سليمان النابلسي والذي فاز حزبه بأكبر كتلة في المجلس "حوالي ربع مقاعد المجلس فقط" لم يحالفه النجاح في الانتخابات النيابيّة؛ فقد عهد جلالة الملك الراحل الحسين بن طلال، إليه، بتأليف الوزارة. فشكلها النابلسي على أساس حزبي ائتلافي. وكانت هذه التجربة الرائدة، من حيث الشكل، الأقرب إلى النموذج الغربي المتقدّم، في تأليف الوزارات الحزبيّة البرلمانيّة.

ويشير مؤرّخ الأردن، الأستاذ سليمان الموسى رحمه الله، إلى أن الفوز الجزئي الذي حقّقه الحزب الوطني الاشتراكي في الانتخابات النيابيّة، جاء متزامناً مع ارتفاع شعبيّة الخط السياسي العربي الذي كان الحزب يؤيّده ويسير عليه، وهو الخط الناصري.. وربّما أسهم ذلك في ارتفاع شعبيّة الحزب مثلما أسهم في تكليف رئيسه بتأليف الوزارة، والتي استمرّت للفترة ما بين 29/ 10/ 1956م - 10/ 4/ 1957م، تاركة وراءها تجربة مهمّة، بما لها وما عليها، تستأهل القراءة المتمعّنة، واستخلاص الدروس، خصوصاً مع ملاحظة أثر التجربة على الحياة السياسيّة والبرلمانيّة للفترة اللاحقة، وحتى العام 1989م مع استئناف الحياة الديمقراطيّة.

هذا من حيث التاريخ، واستعراض ملامح التجربة الأردنيّة على هذا الصعيد، ومع ضرورة التأسيس على هذه التجربة، بمحطاتها وتنوّعها، في التخطيط للمستقبل، وملاحظة المتغيّرات الرئيسة، وأثرها ودورها.

وعوداً إلى العنوان الرئيس، وهو الحكومة البرلمانيّة، من حيث مفهومها، وبعض تطبيقاتها، حيث يرى عدد من الباحثين، أن مفهوم الحكومة البرلمانية لا ينحصر في مسألة الجمع أو الفصل، بين النيابة والوزارة. ويعيد بعضهم هذا الأمر إلى اعتبارات العلاقة مع مجلس النوّاب، ومتطلبات الحصول على الثقة.

ويترتب عليه أن أيّ حكومة تنال الثقة البرلمانيّة، حتى لو كانت مؤلفة من وزراء كلهم من غير النواب، فإن هذا لا يمكن أن يعني أن الحكومة غير برلمانية أو لا تتوافق مع أصول النظام البرلماني الديمقراطي.

وبناءً عليه، وبحسب المتخصصّين، فإن "جميع أشكال الحكومات وأنواعها وألوانها هي برلمانية عندما تكون قد نالت ثقة المجلس".

وهنا، لا بُدّ من تلخيص سريع لأبرز سمات النظام البرلماني، والذي يقوم على أساس الفصل المرن بين السلطات، مع وجود تعاون وتوازن بين السلطتين التنفيذية والتشريعية. وفي الغالب الأعمّ يتكون البرلمان من مجلسين.

أما عنصر التوازن في النظام البرلماني، فيعود إلى علاقة التعاون والرقابة المتبادلة بين السلطتين التشريعيّة والتنفيذيّة، إذ تسهم السلطة التنفيذية في عملية التشريع عبر تقديم مشاريع القوانين إلى البرلمان، ويؤكد بعض الباحثين أن أكثر من 90 % من التشريعات في النُظُم البرلمانية هي ذات مصدر حكومي.

أما الرقابة المتبادلة، بين السلطتين، فتتجلى، وبوضوح، في حق الحكومة في حلّ البرلمان "أو التنسيب بذلك في الحالة الأردنيّة مثلاً"، وبالمقابل: حق مساءلة الحكومة أمام البرلمان عن طريق السؤال والاستجواب وطرح الثقة بالحكومة وسحب الثقة منها.

وفي هذا السياق من البحث، يأتي الحديث عن مبدأ الفصل بين السلطات، والذي هو أحد المبادئ الدستورية الأساسية التي تقوم عليها النظم الديمقراطية بوجه عام. ويحتّم هذا المبدأ أولاً قيام حكومة نيابية، لأنه لا يسود إلا في ظل النظام النيابي، حيث تتضح فيه الضرورة إلى توزيع السلطات. والفكرة الأساسية التي يقوم عليها مبدأ الفصل بين السلطات تكمن في أهمّيّة توزيع وظائف الحكم الرئيسية: التشريعية والتنفيذية والقضائية على هيئات منفصلة ومتساوية تستقل كل منها عن الأخرى في طبيعة وظيفتها. بحيث لا تتركز السلطة في يد واحدة، تمتلك القدرة، تالياً، على الاستبداد، أو إساءة الاستخدام. إلا أن هذا التعريف، لا يعني الفصل الجامد، أو العضوي بين السلطات، وتحديداً، وفي هذا المعرض من الحديث السلطتين التشريعيّة والتنفيذية؛ فهناك مفهوم آخر مقابل قائم على أساس الفصل المرن بين السلطات، بما يؤكد استقلاليّة السلطات، ويضمن وحدة قيامها بأدوارها ضمن النسق العام.

وهنا، يأتي إشراك النوّاب في تأليف الوزارات، خاضعاً لاعتبارات تشخيص المصلحة العليا، في ضوء معايير النزاهة والعدالة الاجتماعيّة والجاهزيّة، وحتميّة ضمان عدم تمركز السلطة، في يد طرف بعينه، وحينها سيكون الجمع بين النيابة والوزارة سبباً أساسياً من أسباب تأزيم الحياة السياسية وتراجع الرقابة إلى الحدود الدنيا. وهو ما قد يجسّد المقولة الشهيرة بأن: "السلطة مفسدة، والسلطة المطلقة مفسدة مطلقة".

وفي الحالة الأردنيّة، ينطلق الأساس الدستوري، من حيث إن "الأمّة مصدر السلطات". ويفصل الدستور الأردني بين السلطات الثلاث؛ التشريعيّة، التنفيذيّة والقضائيّة، محدّداً العلاقات على النحو الآتي:

- الملك هو رأس الدولة، وهو مصون من كل تبعة أو مسؤوليّة (المادّة 30 من الدستور الأردني).. وهو شريك لمجلس الأمّة في السلطة التشريعيّة (المادّة 25 من الدستور الأردني)، ويترأس السلطة التنفيذيّة، من خلال وزرائه (المادّة 26 من الدستور الأردني)، الذين لا تخليهم أوامر الملك الشفويّة أو الخطيّة من مسؤوليّاتهم (المادّة 49 من الدستور الأردني).. فيما تصدر الأحكام القضائيّة باسم الملك (المادّة 27 من الدستور الأردني).

هذا من حيث القواعد النظريّة العالميّة، والمنطلقات الفكريّة والفلسفيّة، ومن حيث محدّدات الدستور الأردني. وكل ذلك، لا ينصّ، كما لا يمنع، تأليف وزارات من أعضاء المجالس النيابيّة، رغم المحاذير العديدة، والتي وصلت حد المنع والفصل المطلق، في تجارب عالميّة ديمقراطيّة متقدّمة.

أما من حيث التطبيق والإمكانات؛ فإن الرأي الذي يذهب إلى كون الحكومات البرلمانيّة تتألف من الحزب الفائز بغالبيّة مقاعد مجلس النوّاب، وفي حال عدم تمكنه من إحراز أغلبيّة المقاعد، يلجأ إلى تشكيل حكومة ائتلافيّة من أكثر من حزب، برئاسة الحائز على أعلى عدد من المقاعد، بهدف تحقيق برنامجه، الذي تمّ انتخاب أعضائه على أساسه؛ هذا الرأي يستلزم جملة من المقوّمات الرئيسة، وتوفر البيئة الثقافيّة والاجتماعيّة، الملائمة لنموّ الأحزاب، وهو ما يتطلب أيضاً عامل الزمن، والتجربة، وبروز البرامج وما إلى ذلك.. فهل هذا متوفر في الحالة الأردنيّة، بما يتيح الوصول إلى هذه الصيغة لتأليف الحكومة البرلمانيّة، وعلى فرض أن هذه الصيغة هي الأفضل، من حيث نتائج الخبرة العالميّة وتجارب الآخرين!!

ومع كل الاحترام والتقدير، والفخر أيضاً، بالحركة الحزبيّة الأردنيّة وتراثها ونضالات روّادها الأوائل، وإسهامها المهم والرئيسي في رفد الدولة الأردنيّة وإدارتها العامّة، بخيرة القيادات والكفاءات والبناة المؤسّسين؛ فإن واقع العمل الحزبي اليوم، والبيئة التي يعمل فيها، وما يجابهه من تحدّيات؛ قد لا يتيح تمكن حزب بعينه من الحصول على أغلبيّة برلمانيّة، تكفل له تشكيل الحكومة منفرداً. في حين يجوز التكهّن بإمكانيّة اللجوء إلى مبدأ التكتّل، بين الأحزاب التي نجح ممثلوها بالوصول إلى قبّة البرلمان، لتأليف وزارة جديدة.. وهو ما يفرض جملة من التحدّيات والتعقيدات في هذه الحالة، بالنظر إلى السياق العام، أبرزها:

أوّلاً، بسبب عدم تجذّر جزء رئيس من الأحزاب الأردنيّة، فإن انضمام الأفراد إلى الأحزاب، في أحيان كثيرة يأخذ طابعاً تجميعيّاً، أكثر منه برامجيّاً. وعليه فسيكون هذا البعض أمام اختبار الانسحابات عند أوّل محك.

ثانياً، إن التجربة البرلمانيّة، تدلّ على أن غالبيّة الكتل يتمّ تشكيلها بعد ظهور نتائج الانتخابات وانعقاد المجلس، وأحياناً كثيرة بدون معرفة سابقة أو أيّ علاقة تنظيميّة تربط أعضاءها. وهي لذلك، تبقى كتلاً هلاميّة، لأنه لا يجمعها برنامج محدّد متفق عليه؛ في حين إن أي اعتبار آخر يجمعها سرعان ما يزول دوره، في حال تعارض المصالح أو الحسابات، فكيف إذا كان الأمر هو توزيع والتنافس على المقاعد الوزاريّة!

على كل حال، فإن الحكومة البرلمانيّة وبكل تعريفاتها ومفاهيمها، لا تعني اختيار الوزراء من بين النوّاب حصريّاً. وهذا، كما أسلفت في هذه المطالعة، أمر واضح، وتسنده تجارب العالم. بل إن محاذير عديدة تدفع في أكثر من تجربة للفصل بين النيابة والوزارة.

وفي ظلّ الحالة الأردنيّة، وواقع ومستوى تطوّر العمل الحزبي وقدراته، والبيئة التي يعمل فيها؛ فإن التعريف الأمثل للحكومة البرلمانيّة التي نسعى للوصول إليها مع البرلمان المقبل، هو المتمثّل بالحكومة التي تحصل على ثقة مجلس النوّاب المنتخب انتخاباً نزيهاً وسليماً.

ويتيح الدستور لجلالة الملك قبل تسمية رئيس الوزراء مشاورة الكتل البرلمانيّة، والأخذ برأيها، سواء حول اسم الشخص الأنسب لرئاسة الحكومة أو مواصفاته. بحيث تكون الحكومة البرلمانيّة المقبلة، كما هو نصّ الدستور، مسؤولة أمام مجلس النوّاب، وقادرة على الحصول على دعمه لمشاريعها وبرامجها.

إن إدخال مبدأ التشاور، في منهجيّة تأليف الوزارات، في المرحلة المقبلة، سيضفي طابعاً جديداً على شكل ومضمون الحكومات البرلمانيّة في الأردن. ويمكن هنا، اقتراح آليّة محدّدة للتشاور، تقوم على مستويين رئيسين، هما:

أولاً، المشاورات التي يجريها جلالة الملك مع الأحزاب والكتل البرلمانيّة والنوّاب المستقلين، حول شخص رئيس الحكومة، وتسمية الأنسب.

ثانياً، المشاورات التي يجريها، تالياً، الرئيس المكلف مع الأحزاب والكتل البرلمانيّة، بحيث تقوم الكتلة، وبحسب حجمها، بتسمية وزير أو أكثر، وطبعاً، من خارج مجلس النوّاب، لتمثيل برنامج الكتلة داخل الوزارة. على أن يكون الرئيس المكلف ملزماً بتمثيل الكتل البرلمانيّة، من خلال تنسيباتها، وبحدود 25 % من الوزارة.

إن الانتخابات النيابيّة المقبلة، هي المدخل الرحب، لتأليف الحكومات البرلمانيّة. وسيكون للآلية السالفة، ولاعتماد مبدأ التدرّج واختبار البيئة والإمكانات دور رئيس في الوصول إلى مرحلة تداول تأليف الوزارات بين الكتل الحزبيّة، على أسس برامجيّة، عندما تنضج الظروف الذاتيّة لدى الأحزاب، للوصول إلى هذه المرحلة. وهي النتيجة التي تتيحها النصوص الدستوريّة، وتلبّي كافة متطلباتها.

وبوضوح، فإنه وفي حال فاز حزب أو حزبان بغالبيّة أعضاء مجلس النوّاب، فمن الأفضل تكليفهم بتشكيل حكومة. ولكن، وبواقعيّة، يمكن التنبؤ بخريطة مجلس النوّاب المقبل، والقول إن المقاعد، خارج إطار النوّاب المستقلين، ستتوزّع على الأحزاب الفائزة، وبأعداد تتفاوت من مقعد إلى مقعدين إلى عشرين مقعداً بالحدّ الأقصى. ولا أظن أن كافة الأحزاب الأردنيّة التي أعلنت مشاركتها في الانتخابات المقبلة قادرة على الحصول، مجتمعةً، على نصف مقاعد المجلس + واحد، بدون اللجوء إلى المستقلين أو الكتل التي ستتشكل بعد انعقاد المجلس، وعليه، فإن المهم والضروري والممكن في آن، هو الوصول إلى حكومة برلمانيّة أردنيّة، تكون هذه الحكومة وسطاً بين حكومات الأغلبيّات البرلمانيّة، غير المتوقعة في بلدنا، وبين الحكومات اللا برلمانيّة. وما يجعل الحكومة برلمانيّة ليس مشاركة النوّاب فيها، بل مدى سلطة البرلمان على الحكومة، قبل الثقة وبعد الثقة.

وملاحظة أخيرة، لها علاقة بالحكومة التي سيتمّ إجراء الانتخابات النيابيّة في عهدها؛ فإذا كانت هذه الحكومة حكومةً سياسيّةً، والأفضل أن تكون، وبحيث تضمّ أعضاء وممثلين للقوى السياسيّة المختلفة، وإذا كان رئيسها مقبولاً، وأثبت نجاحاً في إدارة المرحلة؛ فيمكن للحكومة أن تستمرّ بعد انعقاد المجلس الجديد، وربّما مع بعض التعديلات، والتقدّم ببيان الثقة. وهو الأفضل، لأكثر من اعتبار، ولإتاحة الوقت أمام التكتلات والائتلافات النيابيّة للتشكل والنضج والاستقرار، خلال الدورة العادية الأولى للمجلس النيابيّ.

* الدكتور معروف البخيت : رئيس الوزراء الاردني الاسبق

الغد