مقترحات تشريعية في اللامركزية الإدارية

مقترحات تشريعية في اللامركزية الإدارية

زاد الاردن الاخباري -

أما وقد قرب الوقت أمام التشريعية لفتح ملفات تشريعية لها أهميتها على الصعيدين السياسي والإداري ، وكلنا امل نحن أبناء الشعب الأردني أن ترى هذه التشريعات النور سريعا بعد أن تعرقلت كثيراً وبقيت في الأدراج وخاصة تلك المتعلقة في تعزيز حكم الإدارة المحلية و اللامركزية في المملكة ،والتي كثرت فيها اللجان وأصدرت بشأنها العديد من التوصيات إلا أن الأمد في إصدارها طال ولم تفتح إلى غاية هذه اللحظة ، وكلنا أمل نحن أبناء الشعب الأردني أن نرتقي إلى تحقيق ديمقراطية إدارية حقيقية تقوم على أساس الحكم المحلي و اللامركزية الإدارية وتخفف من حدة عدم التركيز الإداري ،نريد نظاما تمنح من خلاله الإدارات مكنة حقيقة في الاستقلال المالي والإداري دون الرجوع إلى السلطات المركزية ،مع الـتأكيد طبعا على وجود نوع من الوصاية الإدارية تمارسه الهيئات المركزية على الهيئات اللامركزية .

ولذلك وددت أن أجتهد في هذه العجالة وأسلط الضوء على بعض النقاط القانونية والتي أرى فيها ثغرات تشريعية تحتاج منا الوقوف عليها خاصة تلك المتعلقة ببعض النصوص التي تمنح للجهات الإدارية اختصاصاتها، وأقصد بالدرجة الأولى (نظام الأقاليم) والذي نأمل أن يتم تحقيقه و(المحافظات ) و(البلديات ).

وإن الناظر إلى هذه النصوص يجد أن الغموض يكتنف بعضها ، وفي بعضها الآخر تكمن الحاجة إلى التعديل أو الإلغاء ، ومن الملاحظ به أن الكتابات والتوصيات التي أسرفت في هذه الموضوعات تحديدا كانت في معظمها كتابات فلسفية ركزت على الأبعاد الاجتماعية أو السياسية للنظام اللامركزي والحكم المحلي ، مع وجود عدد محدود من الدراسات الخاصة في الجانب القانوني، وعندما أذكر دارسات قانونية أقصد تحليل نصوص تشريعية ترتبط في النظام الإداري في الدولة ، وتعزز من تحويل نظام المركزية الإدارية أو (حالة عدم التركي الإداري) إلى نظام لا مركزية إدارية ، وهذا يعتبر برأي (رأس النبع) ونقطة الإنطلاق نحو تحقيق الديمقراطية الإدارية ، وهنا يقع على عاتق بيوت الخبرة القانونية من نقابة محامين أو كليات قانون إبداء مقترحاتهم او آرائهم في هذه النصوص فهم المعنيين بالدرجة الأولى في تحيليل هذه النصوص فقد عودتنا قيادتنا الحكيمة أن نكون شركاء في المسؤولية وفي الغيرة على الوطن ،وقد يجتهد البعض في الإقتراح ،ويصيب أو قد لا يصيب فلكل مجتهد نصيب .

ولعل من حسن الطالع الإشارة إلى التوجيهات الملكية السامية المختلفة التي أشار فيها سيدي صاحب الجلالة الملك عبد الله الثاني بن حسين المعظم لمجلس النواب وإلى الحكومة حول أهمية تطبيق نظام اللامركزية في المملكة كمحور هام للتنمية السياسية والإدارية على السواء ، والتي كان آخرها لقاء جلالته مع أبناء محافظة العقبة قبل أيام ،حيث أكد فيها صاحب الجلالة أهمية الإسراع في إصدار التشريعات المعززة لنظام اللامركزية الإدارية في الدولة .

وأذكر بعض المقتطفات من حديث صاحب الجلالة والتي ركزت في مجملها على قضايا وطنية عديدة من ضمنها ملف اللامركزية الإدارية، فعن إقامة المشاريع الإصلاحية والتنموية في المملكة ذكر جلالته (نتحدث عن اللامركزية وقانون الاحزاب وسيكون هناك قريبا جدا قانون الانتخاب، وأنا مستغرب ربط البعض لموضوع دعم العشائر في سوريا والعراق بمشروع اللامركزية في الأردن، على أساس أن هناك طموحات أردنية في سوريا والعراق، وهو كلام لا وجود له) وفي موضع آخر ذكر صاحب الجلالة (أعتقد أن هناك من هم غير مرتاحين من اللامركزية، ما يتطلب من الحكومة أن توضح للمواطنين فكرة المشروع.

وان تبين بشكل أكبر (إيجابياته وسلبياته)، وفي إشارة أخرى من صاحب الجلالة عن أهمية هذا النظام قال (أن الهدف من اللامركزية، والذي طرح منذ عشر سنوات في إطار تطوير الإصلاح السياسي الذي بدأناه قبل الربيع العربي، هو إعطاء القوة لصوت المواطنين في المحافظات للمشاركة باتخاذ القرارات) ،وعن ضرورة التنسيق بين التشريعات الناظمة للحياة السياسية في المملكة ذكر صاحب الجلالة (أنا مع الإصلاح السياسي، وملتزم بالإصلاح السياسي، وأن اللامركزية تعني أن تكون القدرة بأيديكم حتى تقرروا مستقبلكم، وهذا هدفي، وكيف نربط اللامركزية بقانوني البلديات والاحزاب ونطور قانون الانتخاب حتى يكون مناسبا للمستقبل) ،وما يتعلق في المعيقات التي كانت السبب في عدم وجود هذا القانون ذكر صاحب الجلالة (إذا ما ربطنا اللامركزية مع قانون الأحزاب وقانون الانتخاب، وكان التركيز على تقوية صوت المواطن في المحافظات، فإن عدد النواب سيكون أقل، من الضروري أن نفكر بمصلحة الوطن، فالمصالح الشخصية هي جزء من المشكلة، فأردت أن أوضح الأمور وإذا ما حدث تشويش بهذا الخصوص) مشددا صاحب الجلالة على ضرورة الالتفات إلى مصلحة الوطن وليس المصلحة الشخصية عند اتخاذ القرار .

وبناء على ما تقدم لا يكاد يختلف اثنان أن هناك أشخاص من أصحاب السلطة والقرار معوقيين لعملية الإصلاح وسبب في تأخير الكثير من مشاريع الإصلاح والتشريعات ذات العلاقة ، حرصا منهم على مصالحهم ولو على حساب الوطن ومصالحه ومقدراته وقد آن الآوان لكشفهم على الرغم من أنهم معرفين للرأي العام .

وعودا على البداية إن الحديث عن اللامركزية الإدارية يستدعي منا توضيح بعض المفاهيم الفقهية التي تساعد البعض غير المتخصص في مجال القانون على فهم بعض النصوص التي سوف نذكرها ، فبلا شك أن التعرض للإصلاح الإداري في الدولة يستدعي منا التعرض لموضوع التنظيم الإداري في شقيه المركزي واللامركزي ، ولا جدال أن الأخذ بأي من هذين الأسلوبين يرتبط في الظروف الاجتماعية والسياسية وبمدى تأصل النظام الديمقراطي في الدولة .

فنجد دول تأخذ في نظام( المركزية الإدارية) كأساس لمزاولة النشاط الإداري وذلك من خلال تركيز كافة مظاهر الوظيفة الإدارية في يد هيئة مركزية واحدة دون أن تشاركها هيئات أخرى ، وقد يستدعي الأمر من السلطة المركزية توزيع الوظائف الإدارية بينها وبين الفروع التابعة لها في مختلف مناطق الدولة فيكون لممثليها المكنة القانونية في البت بالكثير من الأمور دون الانفراد الكلي فيها ، حيث تمارس السلطة المركزية وصاية إدارية دقيقة على هذه الهيئات ولقد سمى الفقه الإداري هذه الحالة في (عدم التركيز الإداري )، وهي أحد صور المركزية الإدارية ،ونرى – وقد يوافقني البعض أو يخالفني - أن هذه الصورة الأخيرة هي الصورة التي يتسم فيها التنظيم الإداري داخل المملكة وخاصة إذا ما تحدثنا عن المحافظات والبلديات ،ونذهب مع ما ذهب إليه الأغلبية من الفقهاء أن الدولة العصرية تأخذ بالأسلوبين معاً مع فارق بين الدرجة وفقا إلى اختلاف الظروف في كل منها وهذه مشكلة اليوم بالطبع.

أما الصورة الثانية وهي( اللامركزية الإدارية ) فتتجلى في توزيع الوظيفة الإدارية بين الإدارة المركزية وبين هيئات إدارية أخرى ،وعليه فإن هذه الصورة تقتضي تعدد الوحدات الإدارية في الدولة لا وحدتها واستقلال هذه الهيئات ليس استقلالا مطلقا فهنالك نوع من الرقابة والوصاية التي تمارسها الهيئات المركزية عليها .

وعن نطاق تطبيق النظام اللامركزي في المملكة نجد ان هذا النظام ينحصر تطبيقه في وحدتين أساسيتين، وتعتبران النواة الأساسية لهذا النظام وهما (المحافظة) و(البلدية )،ولذلك فإن أي إصلاح تشريعي لابد أن يبدأ بهاتين الوحدتين وعليه سوف أتناول في هذه العجالة موضوع المحافظة على الرغم من أن الموضوع طويل وذي شجون ولا يتسع المقام إلى شرح تفاصيله كاملة.

من المعلوم به أن المحافظة تنشأ بناء على نظام صادر من قبل مجلس الوزراء بعد مصادقة جلالة الملك عليه ، وسوف نذهب إلى ما ذهب إليه الكثير أن المحافظة هي الوحدة الإدارية الهامة على صعيد العملية الانتخابية في الدولة ، وبتالي على السلطة التشريعية الإلتفتات إليها في مسألة ربط قانون و الإدارة المحلية – مع أن الكثير ينادي الآن بضرورة صدور قانون للإدارة المحلية وليس نظام – وهذا ما أكد عليه سيد البلاد بضرورة التنسيق بين هذه التشريعات لتكتمل الرؤية الإصلاحية .
أما عن أهمية المحافظة كنقطة للبدء في العملية الانتخابية بسبب كونها دائرة انتخابية ونقطة انطلاق للعملية الانتخابية ومحور أساس في توزيع الجداول الانتخابية ، أما ن أهمية الربط بين هذه التشريعات فيكمن من خلال إعادة النظر في التقسيمات الإدارية في المملكة، بحيث يكون هناك عدد من المناطق التنموية أو أقاليم والتي تضم بدورها عددا من المحافظات ويكون لكل إقليم مجلس منتخب طبعا .

وعودا على موضوع استقلال المحافظة كوحدة إدارية وجدت أنه من الأنسب تسليط الضوء على التركيب القانوني للمحافظة الذي وضع إطاره نظام التشكيلات الإدارية فالمحافظة تتكون من مجلسين تنفيذي واستشاري ، وحتى نقترب من نقطة البدء لتحقيق المزيد من الاستقلالية للمحافظات كوحدات إدارية مستقلة لابد من إعادة النظر في النصوص التشريعية الخاصة في مجلسي المحافظة، وأن نبحث عن مواطن المركزية الإدارية او بالأحرى عدم التركيز الإداري لإحلال مكانها نصوصا تشريعية تعزز من تطبيق نظام اللامركزية الإدارية التي تهدف إلى تقريب الهوة بين الإدارة والأفراد وتعزز الوحدة الوطنية وذلك من خلال تعميق صلاتهم بمجالسهم المحلية التي تكون الأجدر في معرفة متطلبات حياتهم وخدماتهم المختلفة ،وأعتقد أن هذه إحدى الصور المهمة نحو تحقيق التنمية السياسية الحقيقة .

وفي التطبيق نجد أن نظام التشكيلات الإدارية قد بين الإطار القانوني للمحافظة وبين مدى استقلال أعضائها و نطاق الرقابة أو الوصاية الإدارية التي تمارسها السلطة المركزية على نشاطها الإداري ، ولعل الناظر إلى نصوص المواد 25 وما بعدها من مواد هذا النظام يجد أنه حددت الأطر العامة للتنظيم الإداري في المحافظة ، فعلى سبيل المثال إن طبيعة المجلس التنفيذي واختصاصاته قد ورد ذكره في المادة (26) والتي بينت أن المجلس التنفيذي في كل محافظة يتشكل من رئاسة المحافظ وعضوية كل من نائب المحافظ ومدير الشرطة ومدير الدفاع المدني ومديري الدوائر في المحافظة باستثناء المحاكم ويرأس نائب المحافظ المجلس في حال غياب المحافظ، وعن آلية إصدار القرارات نجد أن المادة سالفة الذكر بينت أن المجلس التنفيذي يجتمع بدعوة من رئيسه مرة كل شهر على الأقل ويكون اجتماعه قانونياً بحضور أكثرية أعضائه ويتخذ المجلس قراراته بالإجماع أو بأغلبية الأصوات وعند تساويها يرجح الجانب الذي يصوت معه الرئيس ويسمي المحافظ أحد موظفي المحافظة أمين سر للمجلس يتولى توجيه الدعوة لاجتماعاته وتنظيمها وتدوين قراراته في سجل خاص يوقع عليه الرئيس والاعضاء الحاضرين.

وعن اختصاصات المجلس التنفيذي فنجدها حددت حصرا في المادة (27) من النظام حث أكدت أن المجلس التنفيذي هو الذي يحدد المشاريع التي يرى ضرورة تنفيذها في المحافظة وذلك خلال السنة المالية وهو الذي يحدد كلفتها التقديرية وأولوياتها، ويقوم المحافظ برفعها للجهات المختصة لإدراجها في الموازنة العامة. ،تنفذ الجهات المختصة مشاريع المحافظة المدرجة في الموازنة العامة بمعرفة المحافظ ومتابعته وتحت اشرافه. و يتولى المجلس التنفيذي استعراض الاحوال العامة في المحافظة وبحث الامور المتعلقة بالخدمات العامة فيها والنظر في أي اقتراح يقدمه أي عضو فيه واتخاذ القرارات اللازمة بشأنها.

وأما عن المجلس الاستشاري فنجد أن المادة (29) من النظام بينت لنا أن هذ المجلس يتولى دراسة الشؤون المتعلقة بالمحافظة والتداول فيها وإصدار التوصيات المناسبة بشأنها بما في ذلك ، وكذلك يبدي رأيه في الموازنة السنوية الخاصة بالمحافظة قبل إقرارها من المجلس التنفيذي ، وعن آلية عمله وعلاقته بالمحافظ نجد ان النظام في نص المادة( 31 ) بينت أن المجلس الاستشاري يجتمع في المحافظة بدعوة من رئيسه مرة كل شهرين على الأقل ويكون اجتماعه قانونيا بحضور أكثرية أعضائه وللمحافظ دعوة أي موظف من موظفي الحكومة في المحافظة أو اللواء أو القضاء لحضور اجتماع المجلس للاشتراك في مناقشاته دون أن يكون له حق التصويت، هذا ويتخذ المجلس توصياته بالإجماع أو بأغلبية أصوات الحاضرين، وعند تساوي الأصوات يرجح الجانب الذي صوت معه الرئيس ،و للمحافظ اذا رأى ضرورة لذلك رفع توصيات المجلس للجهات المختصة لإجراء اللازم بشأنها، يسمي المحافظ أحد موظفي المحافظة أمين سر للمجلس يتولى توجيه الدعوة لاجتماعاته وتنظيمها وتدوين قراراته في سجل خاص يوقع عليه الرئيس والاعضاء الحاضرين.

وبالرجوع إلى النصوص السابقة يتضح ما يلي :

أولا : أن معظم النصوص السابقة وغيرها من النصوص- والتي لم يتسع لها المقام هنا- قد رسمت معالم التنظيم الإداري في المحافظات المبني على أساس عدم التركيز الإداري ،وهنا لابد من نقلة نوعية تنقلنا من حالة عدم التركيز الإداري إلى اللامركزية الإدارية ،وهذا الأمر لا يمكن أن يـتأتى إلا من خلال إعادة البناء القانوني لمجالس المحافظات وتحديد اختصاصاتها ومنحها أكثر استقلالا .

ثانيا : لابد من التوسع في اختصاصات المجالس التنفيذية للمحافظات بحيث لا تنحصر اختصاصاتها في استعراض الاحوال العامة في المحافظة، وبحث الامور المتعلقة بالخدمات العامة فيها والنظر في أي اقتراح يقدمه أي عضو فيه واتخاذ القرارات اللازمة بشأنها فقط ، وإنما يجب أن يتعدى ذلك إلى وضع مشاريع وخطط التنمية للمحافظة ضمن الخطط العامة التي تضعها الدولة ، وأن تمتلك هذه المجالس المكنة القانونية التي تمكنها من إعداد مشروع الموازنة السنوية العامة للمحافظات وكذلك تنفيذ قرارات المجلس ، وأن تكون هذه المجالس مسؤولة أمام المجلس المحلي عن تنفيذ الخطط التنموية التي تسير عليها المحافظات ،وعليه فإن في تعديل هذه النصوص والانتقال إلى حالة اللامركزية والتوسع فيها تجعلنا أكثر قرباً للديمقراطية الإدارية التي تعتبر جوهر الإصلاح الإداري ، مع التأكيد بالطبع على إعادة الرؤية في اختصاصاتك المحافظ بحيث كونه ممثلا عن السلطة المركزية ، وأما طبيعة الوصاية الإدارية التي تمارسها السلطة المركزية على المحافظات فلا بد من الـتأكيد على أن القرارات التي تصدر من المحافظات تنفذ فورا باستثناء تلك القرارات التي تحتاج إلى تصديق من قبل السلطة المركزية .

ثالثاً : وعن المجلس الاستشاري للمحافظة وفي ضوء ما تقدم نجد أن هذا المجلس يمكن أن يشكل مدخلا هاما نحو تطبيق نظام اللامركزية وذلك من خلال خلق قاعدة عريضة من المجالس المحلية التي يستهدفها إصلاح وتطوير النظام الإداري ، وعليه لابد من توسيع اختصاصات هذا المجلس وتحويله من مجلس استشاري إلى مجلس محليا فاعلا يستقل أعضاؤه استقلالا تاما وهذا لا يمكن أن يكون إلا من خلال اعتماد اسلوب الانتخاب ،وأن يعطى أعضاؤه اختصاصا أصيلا في تسيير دفة الأمور الخدماتية داخل المحافظة مثل مشاريع التنمية للمحافظة ،وان يسند إلى هذا المجلس المحلي صلاحية الإشراف والرقابة على المجالس البلدية التي تقع داخل منطقة اختصاصاته بالإضافة إلى إقرار ميزانيتها السنوية ،طبعا هذه الاختصاصات لا تحول دون أن يكون نوع الوصاية الإدارية عليه على أن لا تؤثر هذه الوصاية على استقلاله .

أما الشق الثاني الهام الذي يقوم عليه نظام اللامركزية الإدارية هو (البلديات) ومجلس النواب بصدد بحث قانون البلديات في دورته الإستثنائية الحالية ، فماهي أهم المحاور التي يجب بحثها في هذا القانون حتى نعزز من حالة اللامركزية الإدارية فيها ، هذا هو محور حديثي لاحقا ، فمشروع اللامركزية مشروع وسبر غوره يحتاج الكثير ولذلك إجتهدت وأستخلصت الرؤى القانونية التي ذهب إليها البعض عسى أن يستفيد منها المشرع أو صاحب العلاقة ونسال الله أن لهذا الحمى العربي الهاشمي مزيدا من الإصلاح والتنمية التي قادها سيد البلاد حفظه الله وكان مرشدا ومحفزا لها .

المحامي الدكتور مهند صالح الطراونة